Sistema de financiación alemán: claro pero sofisticado
Si bien todos los länder son unionistas y desean pertenecer a Alemania, quieren tener las cuentas claras, y cuando no es así, se rebelan
Existen varios modelos de financiación en estados federales. Algunos funcionan bajo el principio de que cada administración recauda lo que necesita: la administración central, el estado federado y el municipio. Este modelo es el que sigue la mayoría de los países anglosajones (Estados Unidos, Australia, Canadá), que, en general, se caracterizan por el "¡apáñatelas!", es decir, "si quieres gastar, recauda". El sistema suizo también se acerca a este modelo, ya que es una confederación y cada cual se hace cargo de lo suyo. Sin embargo, siempre hay una cantidad que la administración correspondiente ingresa y guarda con el objetivo de cubrir necesidades urgentes o financiar aspectos inevitables de administraciones de rango inferior. Por ejemplo, en caso de un desastre natural o un accidente, la administración superior envía recursos. Este fue el caso del Huracán Katrina que devastó Nueva Orleans en 2005. Los daños se evaluaron en 200.000 millones de dólares. Claro, ni la ciudad ni el estado de Louisiana podían reparar en su totalidad lo que se había dañado, y el estado federal también tuvo que aportar dinero. Otra necesidad que debe cubrir la administración de nivel superior son los servicios que, debido a las características de la administración correspondiente, no se pueden financiar localmente. Son gastos recurrentes. ¿Un ejemplo? Servicios médicos en un pequeño pueblo. Correos, etc.
El sistema alemán es un sistema federal, pero está basado en el principio de democracia social de derecho que se implantó en Europa al finalizar la Segunda Guerra Mundial. Y esto significa que hay transferencias de recursos entre administraciones y territorios para evitar grandes desigualdades o, también, para estimular la igualdad. Especialmente, el sistema de transferencia de recursos está orientado a mantener una unidad que Alemania ha perseguido desde hace siglos y que, en cierta medida, está definida por los territorios de habla alemana. Su concepto de nación es muy diferente del nuestro.
Como los alemanes son gente seria, el Bundesrat (el Senado alemán donde están representados todos los länder) estudió el tema antes de que la situación se volviera crítica
Aunque todos los estados alemanes (llamados Länder, recordemos) son unionistas y desean pertenecer a Alemania, quieren tener las cuentas claras, y cuando no lo están, se rebelan, como veremos más adelante. Por eso, ellos hacen una diferencia fundamental entre los conceptos de solidaridad y subvención. La idea es importante. Solidaridad significa ayudar a los estados que no alcanzan el nivel financiero medio del país (Alemania) por insuficiencia en la recaudación. Las razones por las cuales un estado federado receptor no alcanza esta media pueden ser múltiples: no hay suficientes habitantes, los niveles salariales están por debajo de la media nacional, algunos estados son demasiado pequeños (por ejemplo, las ciudades-estado como Hamburgo), etc. Ahora bien, una vez alcanzada la media, el resto se considera subvención. Vivir por encima de las propias posibilidades. Y este concepto no se tolera ni de broma. Por eso, dado que las cuentas no estaban claras y había demasiada subvención, en el año 2001 los länder de Baden-Württemberg, Baviera y Hesse plantearon esta cuestión al tribunal constitucional alemán. Como los alemanes son gente seria, el Bundesrat (el Senado alemán donde están representados todos los länder) estudió el tema antes de que la situación se volviera crítica. Por eso la transferencia de recursos de los länder ricos a los menos ricos se ha ido limitando. Se busca que prevalezca el principio de solidaridad y se elimine gradualmente el de subvención. En resumen, todo lo que sea cuantificable mediante una regla o fórmula, y resultado de un hecho palpable, no presenta problema. Todo lo que suene a subvención al modo de vida, se va eliminando.
En el año 2017 se reestructuró el sistema de financiación alemán. Todo él: el federal, el de los länder y el municipal. Esto implicó realizar varias modificaciones a la constitución (recuerden, la Ley Fundamental o Grundgesetz). Entró en funcionamiento en 2020. Ya había habido una oleada previa de modificaciones a principios del milenio. Y antes, otra cuando se produjo la unificación (1990). Pero ahora era necesario hacer otra. Con esto pretendo subrayar que el sistema de financiación de un estado federal es algo vivo y que siempre hay aspectos que quedan sin solución precisa hasta la próxima oleada. Por eso no es un error afirmar que la inmutabilidad de la Constitución española es mucho peor que una falacia: es un error imperdonable.
El sistema de financiación de un estado federal es una cosa viva y que siempre hay aspectos que quedan sin solución precisa hasta la próxima oleada
El sistema de financiación alemán es una máquina de gran precisión, y eso significa que es complejo. Algunos ejemplos. Los impuestos que pagan las empresas van al estado donde se produce el bien que paga impuestos, no al lugar donde tiene la sede central la empresa. Es decir, bajo este método, los impuestos que paga CaixaBank se quedarían mayoritariamente en Catalunya y en cada comunidad autónoma según las operaciones que realicen las oficinas en ese territorio. Otro ejemplo. Los impuestos que un centro de producción deba pagar ligados a los salarios deben ser transferidos al lugar de residencia del trabajador. Esto es importante, ya que hay empleados que viven en un estado diferente al de trabajo, especialmente en las ciudades-estado. En definitiva, es un sistema que intenta ser muy preciso y se vuelve muy complicado. Eso sí, no hay juego para la discrecionalidad a la hora de manejar el dinero. Quiero decir que el dinero no va a parar a ningún estado sin que sea fruto de una fórmula.
En general, la gran herramienta de solidaridad en Alemania es el IVA, ya que la constitución dice que el 75% de lo que se recauda por este concepto -que lo recaudan los länder- debe distribuirse entre todos los länder en función de su población. Pero atención. Les hablaba de la complejidad de la maquinaria, y este es un buen ejemplo. Fíjense. El dinero de este 75% del IVA -que es recaudado por el land correspondiente- no es transferido a una autoridad central federal que, a su vez, realiza la redistribución solidaria. No señor. Cada land envía el dinero correspondiente a cada otro land deficitario. Como se trata de un mecanismo en el que el estado central (federal) no interviene, se denomina “solidaridad horizontal” porque se realiza entre länder.
La gran herramienta de solidaridad en Alemania es el IVA, ya que la Constitución dice que el 75% de lo que se recauda por este concepto -que lo recaudan los länder- debe distribuirse entre todos los länder
A partir de aquí, la otra parte de la solidaridad la lleva a cabo, básicamente, el gobierno federal y, aunque intenta ser muy objetivo, este aspecto es siempre motivo de continuas disputas con los Länder, ya que se puede interpretar como subvención. A esta solidaridad se la llama solidaridad vertical, ya que es implementada por el gobierno federal. En cualquier caso, todo lo que un land recibe en concepto de solidaridad vertical está sujeto a rigurosas auditorías para asegurar que el dinero se gasta en lo que corresponde y que está planificado. Y que es necesario. En definitiva, se busca evitar lo que sucede en España: que una autonomía deficitaria gaste el dinero en cosas que no son básicas y que originalmente tenían la misión de equilibrar los servicios básicos considerados fundamentales. En definitiva, el único dinero que un Land deficitario puede gastar como quiere es el recibido en concepto de solidaridad horizontal -los provenientes del IVA de otros Länder. El resto está sujeto a fuertes controles. ¿Recuerdan los hombres de negro? ¿Cómo no va a pedir Alemania lo mismo para el resto de los miembros de la Unión Europea si lo practica en casa?
En conclusión, podríamos decir que el sistema alemán intenta ser justo y esto requiere una gran disciplina para hacer funcionar una maquinaria compleja. Con un objetivo básico: solidaridad cuantificada (lo que ellos llaman solidaridad horizontal, proveniente del IVA) toda la pactada. Ahora bien, todo lo que suene a subvención discrecional que no tenga como objetivo corregir, temporalmente, ciertos aspectos, no es aceptado.
¿Recuerdan los hombres de negro? ¿Cómo no lo va a pedir Alemania para el resto de los miembros de la Unión Europea si ella lo practica en casa?
En nuestro caso, insisto en que el gran problema que se planteará será el de fijar la “solidaridad”. Ya les dije que el concepto de solidaridad mediterráneo es de perímetro elástico y suele ser reclamado por gente o sociedades laxas. Alemania, por cultura, no practica tanto como nosotros la informalidad y el esquinadretismo. Cuando llegue el momento ya hablaremos de ello, pero la discusión sobre la solidaridad será fuerte y puede dejar el pacto firmado entre ERC y el PSOE en papel mojado.