Provant d’entendre la Política Agrària Comuna (PAC)

Ja tenim, per fi, aprovada i executant-se la PAC 2023-2027. L’elaboració ha estat llarga i el consens difícil. S’ha aprovat un contingut complex que aquest article no podrà abastar més enllà d’un apropament organitzat, però no exhaustiu. Complementàriament, es pot consultar l’article previ, La política agrària comuna a l’hora de la veritat. La base normativa de la PAC està definida -a més de la legislació general i precedent de la Unió Europea- per tres reglaments (UE): R(UE) 2021/2115 que posa les bases als Plans Estratègics PAC, R(UE) 2021/2116 sobre finançament, gestió i finançament del Pla Estratègic i R(UE) 2021/2017 sobre l’organització comuna dels mercats. A escala estatal, a més del propi Pla Estratègic PAC d’Espanya cal tenir present la Llei 30/2022, de 23 de desembre, per la qual es regula el sistema de gestió de la Política Agrícola Comuna i altres matèries connexes, a més dels decrets complementaris.

Els objectius originals de la PAC, implícitament o explícitament, continuen presents encara. Els ajuts implicats pretenen resoldre qüestions relatives al conjunt de la societat  i, per tant, són ajuts als consumidors (proveïment garantit, preus estables, preus reduïts). L’agricultor és, simplement, l’actor necessari per a assolir aquests objectius. Aquesta primera reflexió és de la major importància, atès que s’ha mostrat de forma despectiva a l’agricultor com a beneficiari privilegiant d’un suport públic poc explicat.

L’agricultor és, simplement, l’actor necessari per a assolir aquests objectius

Precisament la Llei 30/2022 de 23 de desembre sobre el sistema de gestió de la PAC diu textualment: “La PAC ha sigut el principal instrument del qual s’ha dotat la Unió Europea per garantir la rendibilitat de les explotacions, l’estabilitat de les rendes d’agricultors i ramaders i per garantir l’autonomia alimentària dels ciutadans europeus, la qual cosa recolza la idea de que els ajuts de la PAC suposen un benefici pel conjunt de la societat i no solament pels agricultors (...) cal posar en marxa una bateria de mesures que assegurin la producció d’aliments i la suficiència alimentària, per la qual cosa és fonamental dotar al sistema alimentari de seguretat, estabilitat i rendibilitat”.

Tanmateix, des del 25 de març de 1957 han passat moltes coses. Es varen haver de corregir els errors inicials i posteriors, es varen evidenciar noves necessitats i els mercats es van obrir vers la globalització. La terra és plana, va expressar Thomas Friedman, tot i que avui veiem unes quantes muntanyes. El món ha canviat i els objectius de la PAC també. Els objectius generals que avui assenyala la UE són els següents:

1. Fomentar un sector agrícola intel·ligent, competitiu, resilient i diversificat que garanteixi la seguretat alimentària a llarg termini.
2. Reforçar la protecció del medi ambient, incloent-hi la biodiversitat i la lluita contra el canvi climàtic.
3. Enfortir el teixit socioeconòmic de les zones rurals

De l’orientació a produir més i estabilitzar els mercats inicials com a objectiu central, ara s’encarrega també als agricultors la defensa mediambiental i el sosteniment del món rural. El món ha despertat i la realitat parla de grans reptes transformadors amb una multiplicitat de vectors no forçosament alineats que configuren una realitat complexa. I això no es pot definir amb tres únics objectius. Així la UE proposa nou nous objectius específics:

1. Suport a una renda agrícola viable a fi de millorar la seguretat alimentària a llarg termini
2. Millorar l'orientació al mercat i incrementar la competitivitat de les explotacions
3. Millorar la posició dels agricultors a la cadena de valor
4. Contribuir a la lluita contra el canvi climàtic
5. Desenvolupament sostenible amb gestió eficient dels recursos aigua, sòl i aire.
6. Frenar i revertir la pèrdua de biodiversitat
7. Atraure joves agricultors i facilitar el desenvolupament empresarial a les zones rurals.
8. Promoure la igualtat de gènere
9. Millorar la resposta de l’agricultura de la UE a les exigències socials d’alimentació i salut

Cal separar l'agricultura del medi ambient? | iStock

L’arquitectura dels ajuts

La PAC 2023-27 atorga més llibertat i més responsabilitat als estats membres a través, sobretot, del disseny i seguiment del Pla Estratègic. Presumiblement, l’apropament ha de facilitar l’ajust de la norma a les condicions locals. Aquest fet, però, pot generar aplicacions desiguals entre uns països i altres segons les diferents concrecions que s’estableixin. Aquestes possibles diferències podrien crear dificultats en el comerç alimentari intra-europeu, quelcom que aportarà complexitat a la seva coordinació a nivell del conjunt UE.

La nova PAC conserva els dos pilars. Amb una interessant millora, ja que ara aquests estan inclosos al mateix Pla Estratègic, evitant-se dificultats per calendaris no coincidents. El primer pilar, que finança les ajudes directes i les mesures de mercat, íntegrament amb càrrec al Fons Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA). El segon pilar, de desenvolupament rural, en règim de cofinançament del Fons Europeu Agrari de Desenvolupament Rural (FEADER). El segon pilar es concreta en el Programa de Desenvolupament Rural (PDR).

La nova PAC fa un pas important vers la centralització en detriment de les capacitats d’intervenció de les comunitats autònomes

Tant el Pla Estratègic de la PAC com el Programa de Desenvolupament Rural són únics per a tot l’Estat, en aquest sentit la nova PAC fa un pas important vers la centralització en detriment de les capacitats d’intervenció de les comunitats autònomes.

• Avança en la desvinculació dels ajuts històrics a través d’unes regions millor definides i més reduïdes. En total s’han definit 20 regions a nivell estatal en funció de criteris agronòmics i socioeconòmics (secà, regadiu, conreus permanents i pastures permanents).
• Incorpora la condicionalitat social, és a dir l’exigència de compliment rigorós de les exigències d’un treball digna d’acord amb la legislació laboral corresponent.

Al segon pilar les mesures són molt diverses tals com: compensació a zones en limitacions o per compliment de compromisos mediambientals (per exemple la producció ecològica), compensació per compliment de requisits obligatoris tals com de la Xarxa Natura 2000, inversions (agràries, mediambientals, serveis bàsics, etc.), ajuts a la incorporació de joves agricultors i noves empreses rurals, eines de gestió de riscos, cooperació entre entitats, intercanvi de coneixements i informació...

Els recursos financers

Atenent a aquesta estructura de gestió, els recursos anuals implicats per a Espanya són els següents:

Recursos financers de la PAC, en milers d'euros

L’arquitectura verda

La PAC estableix diferents mesures amb l’objecte d’assolir els objectius definits i, d’una forma especial, l’impuls de les mesures vinculades a una agricultura d’acord amb les estratègies del Green Deal. Cada estat membre haurà de destinar el 40% de la dotació financera global a objectius mediambientals i de lluita contra el canvi climàtic.

Cada estat membre haurà de destinar el 40% de la dotació financera global a objectius mediambientals i de lluita contra el canvi climàtic

La Unió Europea està fent un apropament progressiu a les noves mesures de caire ambiental, amb un grau d’exigència des de l'obligatorietat a l’impuls per via d’incentius econòmics

1. Els RLGs o Requisits Legals de Gestió. Es tracta de normatives legals obligatòries que responen a objectius de la PAC (“ho has de fer obligatòriament”).
2. Els BCAMs o Bones Condicions Agrícoles i Mediambientals.- Són mesures i bones pràctiques de caire mediambiental que són obligatòries per participar en la percepció d’ajuts de la PAC. (“si no ho fas no podràs cobrar la PAC”).
3. Els eco-règims.- Són mesures voluntàries però estimulades a través d’uns ajuts específics. És a dir, es doten uns fons determinats que es podran entregar si es fan determinades actuacions (“et paguem si fas el que et diguem”)

Màquina de collita de blat | iStock

Els RLGs o Requisits Legals de Gestió

Es refereixen a les normatives sobre política d’aigües; contaminació produïda per nitrats;  conservació d’aus silvestres; conservació dels hàbitats naturals i de la fauna i la flora silvestres; requisits generals de la legislació alimentària; prohibició d’utilitzar determinades substàncies per a la cria del ramat (per exemple hormones); comercialització de productes fitosanitaris; mesures vers un ús sostenible de plaguicides; protecció dels animals a les granges.

Els BCAMs o Bones Condicions Agrícoles i Mediambientals

Corresponen al que s’anomena condicionalitat, que amb la nova PAC es veu reforçada. En resum són: manteniment de pastures permanents; protecció d’aiguamolls i torberes; prohibició de crema de restes de collita (posada en qüestió recentment); Creació de franges de protecció dels marges dels rius; llavoreig sostenible; cobertura mínima del sòl en els períodes més sensibles; rotació de terres de cultiu excepte en conreus sota l’aigua; percentatge mínim de superfície agrícola dedicada a no produir tal com el guaret; prohibició de convertir o llaurar les pastures permanents; fertilització sostenible.

Els eco-règims

El eco-règims són la novetat més aparent de la PAC 2023-2027. Es defineixen com un conjunt de mesures de les quals l’agricultor n’ha d’escollir una que s’adapti a la seva explotació. El compliment de l'eco-règim li proporciona el dret a un pagament complementari a l’ajut bàsic. De fet, si un agricultor vol acostar-se al volum d’ajuts de la PAC precedent, cal que adopti les mesures vinculades a l’eco-règim escollit.

Si un agricultor vol acostar-se al volum d’ajuts de la PAC precedent, cal que adopti les mesures vinculades a l’eco-règim escollit

Els eco-règims es divideixen en balança de carboni i agroecologia. La Balança de carboni té per objectius la millora dels sòls reduint l’erosió i la desertització, augmentar el contingut de carboni del sòls i reduir emissions. És a dir, correspon a pràctiques com el pasturatge extensiu, l'agricultura de conservació amb sembra directa, les corbetes vegetals... L'agroecologia, en canvi, fa referència a la sega sostenible, on s'estableixen illes de biodiversitat a les pastures, a rotacions de cultius amb espècies millorants, a espais de biodiversitat en terres de conreu i a superfícies no-productives i elements de paisatge.

Orientació a resultats

La PAC prové històricament d’un enfocament “a priori” a partir d’uns paràmetres predefinits. La PAC 2023-27 vol fer un pas important vers l’orientació a resultats. Es passa d’un model basat en el compliment de criteris de subvencionalitat a un model basat en la consecució de determinats indicadors de rendiment. Això comporta un seguit de canvis en el sistema de gestió. L’anàlisi DAFO posa les bases a la definició de necessitats, les quals permeten definir unes metes per atendre-les d’acord amb els objectius definits a la PAC. A partir d’aquí es defineixen les intervencions per assolir les metes.

Es passa d’un model basat en el compliment de criteris de subvencionalitat a un model basat en la consecució de determinats indicadors de rendiment

El Pla Estratègic espanyol defineix 44 metes quantificades des de la digitalització de l’agricultura, la modernització de les explotacions, l’emmagatzematge de carboni en sòls i en biomassa, la reducció de les emissions de la ramaderia, la millora de la protecció dels sòls, protecció de la qualitat de l’aire i de l’aigua, etc. Es tracta d’un plantejament quantitatiu que requereix l’acompanyament de les dades provinents de les explotacions i de la integració d’aquestes dades. Les necessitats d’informació i el detall d’aquesta planteja una tasca de comunicació i monitoratge ingent, quelcom que solament serà possible a través de les eines digitals. Alhora, una bateria d’indicadors esdevindran els mesuradors del grau de compliment de les metes establertes, els quals seran seguits i monitorats des d’òrgans de control i coordinació específics.

Eines d’informació i seguiment digital

El sistema integrat d’informació PAC està format per tres eines:

1. El SIEX (Sistema d’informació d’Explotacions Agrícoles, Ramaderes i de la Producció Agrària), que és “un conjunt de bases de dades i registres administratius interconnectats” en el qual “s’integraran d’ofici” les dades del conjunt de registres vinculats al seguiment de les activitats relacionades. El SIEX és gestionat des de l’Administració de l’Estat.
2. El REA o Registre d’Explotacions Agràries és un registre ja existent que és gestionat per les comunitats autònomes.
3. El CUE o Quadern Digital d’Explotació. És un sistema electrònic (App) que s’entregarà gratuïtament a totes les explotacions i és la porta d’entrada del conjunt de dades requerides pel sistema PAC i que nodriran el SIEX. Com a novetat, la normativa exigeix que tot el conjunt de dades requerides s’introdueixi per mitjans electrònics excloent el format paper. Les comunitats autònomes poden implementar el seu propi Quadern Digital d’Explotació, però cal que sigui interoperatiu amb el conjunt del sistema SIEX, exigència que també hauran de complir eines dissenyades per companyies privades.

Aquesta aposta per la digitalització és presentada al sector agrari com un pas decisiu vers la simplificació de la relació de l’agricultor amb l’Administració a l’hora d’aportar les dades que se li demanen. El sistema integrat d’informació haurà de ser capaç de preparar automàticament les sol·licituds d’ajuts de la PAC (DUN) i facilitar la introducció de dades al sistema amb eines d’intel·ligència artificial.

Impuls de la innovació i l’assessorament

El primer objectiu de la PAC fa referència a un sistema agrícola intel·ligent i competitiu. Els dissenyadors del Pla Estratègic no obvien que el  conjunt de mesures de caire mediambiental poden significar pèrdues en productivitat i conseqüentment en capacitat competitiva. Per fer front a aquesta amenaça es proposa reforçar els sistemes d'innovació. Efectivament, el camí per millorar la competitivitat i  salvar el gap de competitivitat amb l’exterior és la innovació. Amb aquest objectiu es proposa el suport als Sistemes de Coneixement i Innovació Agrícoles (Agricultural Knowledge and Innovation Systems) altrament anomenats en sigles AKIS. La PAC pretén impulsar els AKIS i, de manera especial, la seva coordinació a escala europea.

La PAC pretén impulsar els AKIS i, de manera especial, la seva coordinació a escala europea

D’altra banda, la complexitat del sistema PAC i l’impuls de les noves estratègies de producció més sostenibles exigeix que els Estats membres garanteixin l’existència de serveis d’assessorament a les explotacions. Els serveis d’assessorament, entre altres objectius, han d’ajudar al fet que els agricultors i altres beneficiaris de les ajudes de la PAC siguin conscients de la relació entre la gestió de les explotacions, el medi ambient i el clima.

Mirada crítica

La PAC 2023-2027 és la resultant del consens atenent a diferents vectors entre els quals hi ha la pròpia història de la PAC amb les seves inèrcies, la voluntat i exigència d’avançar vers la transformació verda atenent a les orientacions del Green Deal, la necessitat de garantir la seguretat del proveïment alimentari, les tensions comercials provinents d’un mercat global amb unes normes acordades amb l'Organització Mundial de Comerç que cal respectar i una realitat agro-rural amb lògiques resistències al canvi. Amb la voluntat d’atendre tots els vectors, a la recerca d’una proposta equilibrada, el resultat és especialment complex. Per això  requereix un important esforç de divulgació per a fer-lo entenedor als possibles beneficiaris i a la societat en general. En qualsevol cas cal valorar l’esforç realitzat per donar forma a tal repte.

Un cop més cal parlar de flexibilitat, sobretot tenint en compte la variabilitat de la realitat en la qual actua l’agricultura

Al Pla Estratègic es fan dues afirmacions que, si més no, són matisables. D’una banda s’afirma que és una proposta orientada a resultats però en realitat es centra sobretot en una monitoratge “a priori” de l’activitat agrària. Fins i tot podria dir-se que és un model basat en la desconfiança en l’agricultor. Probablement, sense perdre capacitat coercitiva ni efectivitat seria possible un altre model que realment motivés a partir de les fites assolides, és a dir, els resultats.

D’altra banda, s’afirma que s’ha fet un esforç de simplificació. És cert que s’ha fet una decidida aposta per la digitalització on es pretén que amb el suport de la intel·ligència artificial moltes tasques informatives puguin facilitar-se. En aquesta direcció cal seguir aprofundint a fi que amb l’ajuda de sensors i eines de teledetecció es pugui estalviar la informació burocràtica i detallada de cada activitat.  Però el volum de la malla d’objectius principals, objectius específics, objectius transversals, objectius sectorials, necessitats, mesures, intervencions, requisits, condicionants, metes, resultats i indicadors, no predisposen a l’optimisme. Un sistema integrat d’informació de tal magnitud no és cosa senzilla. Tinguem en compte que  tot just s’està implantant i d’errors n’hi haurà, de funcions mal dissenyades n’hi haurà i de modificacions n’hi haurà. Per salvar aquestes eventualitats serà molt important eixamplar els marges de tolerància, de flexibilitat i disposar de  portes de sortida en moments de bloqueig del sistema.

El bon funcionament del sistema requereix un eixam de tècnics, assessors i controladors, mentre que la introducció de dades recau en excés en el propi agricultor. El sistema sembla pensat per a la gestió d’una gran empresa però no es tracta pròpiament d’una indústria amb treballadors organitzats laboralment. A més, l’activitat es realitza en entorns rurals on la qualitat de les xarxes telemàtiques deixa molt a desitjar. Tot plegat pot comportar dificultats serioses de la relació de l’agricultor amb el sistema, fins al punt que pot generar embussos que acabin tensant aquestes relacions. La gestió de la introducció de dades és segurament el nus més delicat. Caldrà tenir-ho en compte, no es pot convertir als agricultors en els buròcrates del sistema d'informació. Les dificultats i dedicació necessària per introduir les dades pot generar costos directes excessius (temps de l’agricultor) o indirectes (contractació de serveis externs) i alhora desànim. Tot plegat, una porta oberta a la deserció i abandonament de terres o acumulació d’aquestes en menys mans. I no podem perdre més pagesos.

El disseny del sistema tendeix al perfeccionisme, cada mesura disposa d’un detall molt precís, sovint amb pocs marges a la interpretació. Tot plegat, si cau en mans de possibles funcionaris escrupolosos poden haver-hi dificultats innecessàries. Un cop més cal parlar de flexibilitat, sobretot tenint en compte la variabilitat de la realitat en la que actua l’agricultura. Precisament, des de les organitzacions agràries s’estan presentant múltiples propostes d’apropament de la norma a una realitat sempre més complexa.

Una aparent mancança del Pla Estratègic és la no explicitació del retorn de la informació dels fets i resultats a l’agricultor. Sembla com si tota la tasca anés dirigida a informar a un Sancta Sanctorum de l’agricultura perquè pogués controlar, jutjar i castigar si calgués. No s’explicita, si més no suficientment, la voluntat de generar eines d’utilitat per a la gestió del dia a dia de l'agricultor i per facilitar l'organització i planificació de la seva activitat.

Evidentment, el gran repte és avançar decididament vers una producció sostenible. Tanmateix, atenent alhora a la demanda d’aliments, de manera assequible per a tothom, sense oblidar el paper decisiu dels agricultors, els quals es mereixen el reconeixement econòmic i cultural que en justícia els hi correspon. No és un repte senzill. En aquest sentit, s’hauria de plantejar el Pla Estratègic com una gran experiència pilot des de la qual anar aprenent el camí a força d’equivocacions i posteriors correccions. Sens dubte, per ser conseqüents amb això, caldran fortes dossis d’humilitat i flexibilitat.