El pasado mes de octubre, VÍA Emprendida entrevistó el Consejero de Territorio, Josep Rull. En esta entrevista, de imprescindible lectura, el consejero explicó que en 2021 acaban dos concesiones de autopistas catalanas y que la consejería se plantea introducir una viñeta. También habló sobre la digitalización del tránsito de alto volumen poniendo como ejemplo Corea del Sur, que invertirá 25.000 millones de euros los próximos años en este concepto.
La política de infraestructuras ha sido largamente tratada por la literatura. A pesar de la dificultad de obtener series temporales de buena calidad, el Instituto Valenciano de Investigación Económica (IVIE) publica series temporales desde hace años, así como el Ministerio de Fomento, que publica un informe anual fuerza completo. Pero antes de revisar datos sobre el estado de las autopistas y autovías catalanas, hay que introducir los fundamentos teóricos esenciales.
El concepto básico que empleamos los economistas para saber si hay que invertir en infraestructuras o no es la elasticidad entre Capital Público y PIB, es decir, cuál es la variación del PIB si invertimos un euro adicional en capital público (infraestructuras). Si la elasticidad es marcadamente mayor que cero (por ejemplo, superior a 0,1), la inversión tiene un impacto positivo sobre la economía. Entre 0,1 y -0,1 invertir no es buena idea porque la inversión no crea riqueza pero tiene un coste de oportunidad asociado (es decir, este dinero se puede emplear por algo productivo).
Si la elasticidad está entre -0,1 y -1, construir la infraestructura reduce el PIB. Es posible que el lector se pregunte como puede una infraestructura reducir el PIB. La respuesta es el efecto Crowding Out (efecto expulsión). La inversión pública y la privada pueden competir o cooperar. Esto pasa en función de la estructura económica, de la arquitectura del sistema financiero y de la calidad institucional. Si inversión pública y privada compiten, entonces aumentar la inversión pública aminora la privada: efecto expulsión.
En cambio, si cooperan (Crowding In), un aumento de la inversión pública impulsa también la privada. Las economías que sufren crowding in esconden desequilibrios muy graves, puesto que esta cooperación implica la concentración de la actividad económica alrededor de la construcción de obra civil y derivados. Vives & De La Fuente estudiaron la relación entre PIB y stock de infraestructuras para el periodo 1980-1995 y encontraron que durante los años 80 esta era de 0,14 y, por lo tanto, invertir en infraestructuras fue una buena idea. En cambio, en 1995 –antes de construir la red ferroviaria de alta velocidad y la viaria de altas prestaciones- ya era de 0,02. Se puede afirmar sin ningún miedo a equivocarse que la política de infraestructuras 1996-2016 ha reducido el PIB español de forma importante. La lección es que el Estado sólo tendría que invertir en infraestructuras que aportan competitividad, como es lo Corredor Mediterráneo.
Autopistas con peaje o sin?
El primer economista que investigó estos temas fue el norteamericano David Aschauer a finales de los años 70. A él le debemos de la mayoría del corpus teórico existente, basado en modelos econométricos que son los que utilizamos hoy en día. Por ejemplo, Isabel Argimón te al (1992) utilizó estos modelos para estudiar esta relación en España. El resultado fue demolidor: la inversión pública y privada cooperan -Crowding In-, por lo tanto, la inversión pública impulsa la inversión privada en sectores asociados a la obra civil, como vivienda y rehabilitación.
También encuentra efecto expulsión entre consumo público y privado. Así pues, teniendo claro que cada euro invertido en infraestructuras incentiva la construcción de vivienda, hay que establecer criterios claros sobre cuánto invertir y cómo. Las economías avanzadas hacen política de infraestructuras basadas en sólo productividad y competitividad, puesto que tanto si hay crowding in u out, el coste de oportunidad en términos de actividad económica es muy elevado. Es por eso que en los EE.UU., Suiza, Francia o Alemania no es legal empezar la construcción de obra civil hasta que el proyecto entero ha sido acabado y, además, supervisado por una autoridad independiente. Vaya, que lo hacemos del revés.
La teoría dice que la decisión de si se tiene que invertir o no depende fundamentalmente del nivel del stock de capital público. Si este es elevado, la inversión en infraestructuras no tiene ningún efecto positivo sobre la economía y, como antes he explicado, puede tener un efecto muy perjudicial. Cuando hablamos de autopistas, la primera consideración que hay que hacer es qué nivel de stock tenemos:
La inversión en infraestructuras viarias ha sido mucho más elevada al resto de España que en Cataluña, a pesar de que Cataluña es, de largo, la comunidad autónoma con más movilidad económica de España. Según Fomento (2015), la red viaria catalana es, de largo, la que tiene más demanda. Cómo explicaré después, la congestión es importante en Cataluña y se tiene que afrontar sin invertir en infraestructuras viarias porque el riesgo de sobrecapacitat no es despreciable. Y esto reduce el PIB y el nivel de ocupación. Hacer autopistas donde no hay demanda y no hacerlas donde hay tiene un efecto devastador.
Cuando se plantea construir una autopista el factor clave es la demanda. La demanda, a la vez, depende de dos factores: el precio y la red secundaria. La red secundaria es la que tiene la función de vertebrar territorio y las Diputaciones tienen un papel capital y esencial. Por ejemplo, la Diputación de Barcelona ha diseñado la Red Mobal, encargada, entre otras cosas, de potenciar la red viaria secundaria. Sin duda, uno de los factores que explican el alta demanda de las autopistas y autovías catalanas es la red secundaria desplegada por la Diputación, que es propietaria de más de 1.600 de kilómetros de red viaria. El otro elemento fundamental es establecer el precio. Precio y cuantificación van juntos, puesto que la demanda cambia radicalmente si los conductores pueden circular de balde o si tienen que pagar un peaje. Por lo tanto, la viabilidad y la rentabilidad de una infraestructura viaria de alta capacidad depende del precio. Hay cuatro modalidades para hacer el pricing:
1) Peaje a la sombra.La Administración concede una concesión a la constructora a cambio de la construcción de la autopista, de propiedad pública. Los conductores no pagan para circular. La Administración paga el peaje íntegro a la concesionaria.
2) Peaje clásico. La Administración da una concesión a la constructora a cambio de la construcción de la infraestructura, que es de propiedad pública. Los conductores pasan por anticipo para circular.
3) Viñeta.La Administración es titular de la infraestructura y los conductores pagan una tarifa anual al Gobierno que este traslada a la concesionaria.
4) Sin precio.La Administración construye la infraestructura por sus propios medios y los conductores no pagan para circular.
Cada precio presenta incentivos diferentes. No fijar precio es algo que afortunadamente ya no se hace en ninguna parte. Por algún motivo es muy habitual que se establezcan peajes en la sombra. Hacerlo es terrible, puesto que genera incentivos muy perversos, puesto que el pago va a cargo de todos los contribuyentes de forma que se subvenciona tanto a quién va al cine cómo quién va al médico o se mueve por motivos profesionales. El uso de peajes a la sombra perjudica notablemente la competitividad de las empresas por qué pagan muchos más peajes que sus competidoras del resto de Europa. Hay que acabar con estos peajes y transformarlos en explícitos. La viñeta ofrece buen equilibrio entre incentivos perversos y externalidades positivas. Ahora bien, tiene un problema cuando tiene que afrontar vías con congestión.
En el Estado españolhabía, a finales del 2015, 3.307 kilómetros de autopistas y 1.042 de autovías en régimen de concesión, de los que 1.042 son peajes a la sombra de autopistas. En Cataluña tenemos 1.018 kilómetros en régimen de concesión (autopistas y autovías) con la siguiente distribución:
Alta Capacidad viaria catalana (2016)
| Estado español | Generalitat de Catalunya | |
| Peaje explícito | 474 km | 201 km |
| Peaje a la sombra | 343 km |
Font: Consejería de Territorio