Poco a poco, empieza el debate sobre cómo tenemos que aprovechar los recursos extraordinarios que tienen que venir de Europa vía los fondos denominados Next Generation. Una iniciativa, recordémoslo, destinada a colocar los países europeos en el tren de la competitividad mundial en esta primera mitad del s.XXI y que se focaliza sobre todo en la digitalización y en la transición energética.
Fomento del Trabajo: los recursos europeos del Next Generation para infraestructuras
Hace unos días, Fomento del Trabajo nos sorprendió, o no, con la propuesta que lo que hacía falta era dedicar estos recursos extraordinarios a terminar las infraestructuras y obras públicas pendientes. Fue una propuesta que no escandalizó a nadie porque desde hace décadas vivimos en un marco mental definido por la baja dotación de infraestructuras -sobre todo de transporte- y por una identificación del cemento con mejora de bienestar colectivo y con capacidad tractora hacia otros muchos sectores industriales y también de servicios.
Se trata de un marco mental que ha facilitado sin a penas ninguna crítica sustancial la extensión del AVE radial -aquel que tenía que «coser España cono cables de acero»-, un desbarajuste en las carreteras de elevada capacidad -peajes efectivos o a la sombra y tramos gratuitos, autovías que discurren paralelas a autopistas vacías-, aeropuertos donde no vuela nadie -por aquello que todas las capitales de provincia tienen que tener ud. Por no hablar del depósito de gas en medio del mar del Castor o del túnel ferroviario bajo el Pirineo.
No es que este sea un problema exclusivo de nuestra casa -recordamos los despropósitos económicos y temporales del nuevo aeropuerto de Berlín-, pero sí que tenemos una notable especialización que empieza a ser reconocida por la misma Europa.
El decalaje entre la rentabilidad social prevista y la efectiva
La Autoridad Metropolitana del Transporte de Barcelona ha hecho un ejercicio insólito que tendría que ser el pan de cada día. En el marco de memoria técnica del Plan Director de Infraestructuras 2021-2030, ha comparado qué era la rentabilidad social y económica esperada de las infraestructuras realizadas en la región metropolitana con las que finalmente se han obtenido. Pese a las dificultades metodológicas de este tipo de aproximaciones, resultan bastante interesantes si se aplican de forma homogénea a un mismo conjunto de infraestructuras.
En resumen, podemos decir que el volumen de viajeros reales se acerca mucho a los inicialmente previstos en dos terceras partes de los proyectos y queda por debajo del resto. La captación de usuarios del vehículo privado presenta casi siempre valores finales moderadamente inferiores a los previstos. Pero lo más dramático es que la Tasa Interna de Rentabilidad (TIR) es sustancialmente inferior a la esperada en todos los proyectos excepto uno -la prolongación de una estación de la L-2 del metro hacia el centro de Badalona- debido a las elevadas desviaciones entre el coste de la inversión estimado inicialmente y el coste final efectivo.
Repensar la política de infraestructuras
Llegados aquí, parece evidente que hay que repensar como se toman las decisiones de invertir en infraestructuras. Tanto en volúmenes absolutos y relativos de recursos a destinar como a la hora de seleccionar las infraestructuras prioritarias. He aquí algunos criterios que tendrían que tenerse en cuenta:
1.- La planificación de las infraestructuras tendría que estar incardinada con el modelo de país que queremos para los próximos 15 o 20 años.
No es lo mismo basar nuestro crecimiento y bienestar colectivo en un modelo predominantemente turístico que en un modelo exportador de manufacturas. Requeriremos inversiones e infraestructuras diferentes si optamos por un modelo de trabajadores poco calificados nutridos con elevada inmigración o por otro con más valor añadido, salarios más elevados y que compita en términos de innovación y de calidad.
Será diferente si optamos por la construcción y la nueva urbanización como forma de generar puestos de trabajo y excedentes que si lo hacemos por la investigación y por productos y servicios altamente calificados. Las prioridades tendrán que ser diferentes si priorizamos ser la base logística europea para distribuir las importaciones asiáticas y favorecemos la economía de plataforma en los servicios personales que si optamos por las manufacturas y la producción agraria propias y por un comercio y unos servicios personales de pymes que den vida a nuestras ciudades.
2.- Integración política en materia de infraestructuras y con el resto de políticas públicas y concertadas, especialmente en términos fiscales y ambientales
La política de infraestructuras no puede estar al margen del resto de políticas públicas y tiene que ser coherente con estas. Hay que establecer políticas claras y coherentes en cuanto a la financiación y mantenimiento de estas infraestructuras y de los ya existentes, sea de pago por uso, peajes a la sombra o financiación finalista, en base a otros recursos fiscales.
Hay que establecer los modos de financiación y de gestión que garanticen la máxima eficacia y rentabilidad económica y social y la colaboración publicoprivada tiene que tener un papel destacado, siempre que se haga desde un equilibrio entre riesgos y cargas.
Tenemos que priorizar las nuevas infraestructuras en base a su impacto ambiental, impacto que no puede limitarse al proceso de construcción sino que tiene que incluir el que se derive de su utilización, tanto en términos de disminución de emisiones de gases, de ruido, de congestión y de aumento de la seguridad.
Hay que asegurarse que disponemos de una fuerza de trabajo formada adecuadamente para diseñar, construir, mantener y utilizar estas infraestructuras. Y que desarrollamos todas las posibilidades que las nuevas tecnologías, especialmente el 5G, ofrecen para hacerlas más eficientes.
3. Inversiones en infraestructuras versus otros elementos de generación de competitividad y de bienestar, como la educación, la investigación o la salud
«Un proyecto aumentará el bienestar social sólo si los beneficios que se derivan son superiores al coste de oportunidad de los recursos empleados» . Este es uno de los destacados de la memoria ya mencionada del Plan Director de Infraestructuras metropolitanas. Es decir, no sólo tenemos que priorizar las infraestructuras en base a su rentabilidad social, ambiental y productiva. Sino que tenemos que determinar qué volumen de recursos destinamos a crearlas y mantenerlas teniendo en cuenta qué seria la rentabilidad en estos mismos ámbitos de invertir en educación, en investigación, en salud o en políticas sociales.
Esto quiere decir que si un kilómetro de AVE cuesta entre 25 y 40 millones de euros, tenemos que preguntarnos si estos recursos no generarían más bienestar, competitividad y actividad económica inducida destinándolos a la digitalización de la enseñanza primaria o secundario, a reforzar la investigación en determinadas especialidades médicas o a estimular la cooperación en términos de innovación y de mercados exteriores de un determinado sector de pymes.
4.- Infraestructuras inteligentes: menos acero y cemento y más chips
Algunos subsectors, como el ferrocarril o los aeropuertos están altamente tecnificados. Otros, como las carreteras de alta capacidad o los puertos lo están mucho menos. Precisamente, una de las apuestas estratégicas del Puerto de Barcelona, con la inteligencia artificial, los datos masivos, la ciberseguretat, el blockchain y la transición energética entre las apuestas tecnológicas que quiere impulsar.
En el ámbito de las carreteras es donde seguramente hay más margen de mejora y la generalización del 5G puede ayudar mucho. La conducción semiautomática y automática es, tanto o más que el vehículo eléctrico, el gran reto de futuro que no sólo afecta los vehículos sino el equipamiento de las carreteras. El mantenimiento y la seguridad son también elementos trascendentales donde las nuevas tecnologías ya ofrecen soluciones eficientes.
Desastres como el reciente hundimiento del viaducto en la salida de Turín seguro que habrían podido evitarse con un simple sistema de sensores que detectaran la fatiga de materiales.
5.- Una gestión mucho más eficiente.
Una buena gestión de las infraestructuras es capital para optimizar su rendimiento.
Una gestión que tiene que ser descentralizada, abierta al máximo a la competencia entre operadores y a la colaboración publicoprivada, tanto para la construcción como para la explotación y el mantenimiento
6. Incorporación de más expertise e inteligencia en el sector público responsable de infraestructuras
La aplicación eficiente de todos los criterios anteriores requiere del expertise e inteligencia de un sector público que lleva quince o veinte años descapitalitzándose, tanto cuantitativamente como cualitativa.
Evitar las desmedidas desviaciones entre la inversión inicialmente presupuestada y la finalmente requerida compuerta también no sólo unos cálculos realistas de entrada, sino un control y seguimiento muy preciso y esmerado por parte de los técnicos públicos para que estas desviaciones no se produzcan.
Todos intuimos que tanto para las nuevas infraestructuras como para la gestión y el mantenimiento de las ya existentes habrá que reforzar la colaboración publicoprivada y que hay que promover la liberalización, la competencia entre operadores y la gestión descentralizada.
Esto comporta que los servicios técnicos públicos tienen que disponer de ingenieros, abogados, economistas y otros especialistas tanto o más calificados que los de las empresas privadas con las que tenemos que colaborar. En caso contrario, nos arriesgamos a que la negociación quede decantada hacia sus intereses de forma excesiva. Si hubiéramos dispuesto de este conocimiento y expertise, probablemente nos habríamos ahorrado fiascos como el del Castor, el de TPFerro o el de las estaciones en concesión de la L9 del metro en Barcelona.
En definitiva, nos hacen falta más infraestructuras, está claro que sí. Pero haría falta que tanto el volumen de esfuerzo inversor como la priorización de estas incorporara necesariamente los criterios y condicionantes que acabamos de describir.